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Activité administrative et activité gouvernementale : la distinction

► L’activité administrative est souvent définie en opposition avec l’activité
gouvernementale.

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 Par exemple, Hauriou souligne :
« La fonction administrative consiste essentiellement à faire les affaires courantes du
public. La fonction gouvernementale consiste à résoudre les affaires exceptionnelles qui
intéressent l’unité politique, et à veiller aux grands intérêts nationaux. »
 Une telle définition peut se réclamer d’une intuition première : à mesure que l’on s’élève
dans la hiérarchie des autorités, les affaires traitées cèdent en quantité et en diversité ce qu’elles
gagnent en abstraction et en importance.

 À l’appui de cette intuition, deux observations :
1. Numériquement, les administrateurs l’emportent de beaucoup sur les gouvernants,
2. Juridiquement, la Constitution subordonne les administrateurs aux gouvernants. En
effet, elle dispose, en son article 20 :
« Le Gouvernement détermine et conduit la politique de la Nation.
Il dispose de l’administration et de la force armée. »

La subordination, un critère parfois inopérant

 Mais cette dernière observation n’emporte guère l’adhésion, et ce pour deux raisons :
1. Le Gouvernement détermine et conduit la politique de la Nation, notamment en prenant
des actes…administratifs. La dichotomie Gouvernement - administration est donc parfois inopérante,
puisqu’au sommet de l'État les mêmes personnes gouvernent et administrent à la fois. La
subordination de l’administration au Gouvernement perd de son sens.
2. Le Parlement et les différentes juridictions sont également le siège d’une activité
administrative accessoire, dont, naturellement le Gouvernement ne dispose pas au sens susmentionné.
À nouveau, on peut soutenir que l’administration n’est pas toujours subordonnée au Gouvernement.
Au demeurant, étymologiquement, les mots administration et ministre ont la même racine
latine : ministrare, qui signifie servir.

Le contrôle du juge administratif, un critère souvent opérant
► Comment distinguer la fonction administrative de la fonction gouvernementale si le critère
de la subordination de la première à la seconde perd souvent toute pertinence ?
Peut-être en troquant cette opposition stérile contre une distinction a priori féconde.

 Nous nous évertuerons
1. d’abord, à caractériser d’une manière intrinsèque l’administration,
2. ensuite, à la distinguer, non du seul gouvernement, mais de toutes les autres activités
étatiques majeures.

 Nous serons alors à même de relever
1. que l’activité administrative est soumise au contrôle du juge administratif,
2. que les activités non administratives échappent à ce contrôle.

1 Précis élémentaire de Droit administratif, p. 10, 1938.