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Les actes administratifs unilatéraux - 2023- 2024 - www.lex-publica.com - © M. Coulibaly 32/48
2 – Les actes non décisoires : mesures d’ordre intérieur ou actes de référence
internes
L’appellation d’actes non décisoires désigne, sans surprise, des actes qui ne sont pas considérés
comme des décisions au sens juridique du terme – Voir définition plus haut, page 25.
Il s’agit essentiellement des circulaires (parfois dénommées instructions ou notes de service) et des
lignes directrices.
Devant le Conseil d’État, M. Guillaume Odinet observe que la Haute juridiction administrative n’a
jamais défini ni la circulaire ni les lignes directrices. Il ajoute :
« Vous ne l’avez pas fait car votre jurisprudence ne s’est jamais montrée formaliste et s’est
toujours attachée, au contraire, à identifier les marchandises que recouvrait ce pavillon. » –
ODINET (Guillaume), Conclusions précitées sur CE, Sect., 12 juin 2020, GISTI, n° 418142.
L’identification passe par une qualification adéquate.
Circulaires et lignes directrices ont successivement reçu les qualifications suivantes :
mesures d’ordre intérieur, car elles ont pour destinataires directs les agents de l’administration
actes de référence puisqu’elles orientent les futures décisions des agents de l’administration.
a – Les circulaires
i – La définition et la typologie des circulaires
ŹDéfinition de la circulaire :
Une circulaire est un acte de portée générale adressé par un chef de service aux
agents placés sous son autorité à l’effet de leur indiquer la manière d’interpréter
et d’appliquer les dispositions des lois et règlements ainsi que d’assurer l’organi-
sation et le fonctionnement du service.
Questions : Quelle est l’origine historique des circulaires ? Pourquoi ont-elles une réputation con-
troversée ?
Guillaume Odinet du Conseil d’État répond et explique :
« La circulaire, dont le nom dérive de la lettre circulaire ainsi qualifiée de par sa vocation à
"faire le tour du royaume" est, en vérité, presque aussi vieille que l’administration.
"Idole du commis ministériel", "effroi du commis départemental", elle a anciennement et
durablement eu mauvaise presse, tant en raison de sa capacité à proliférer que par son
caractère de "littérature grise", para-normative, de l’administration, manifestant "un recul
de la règle de droit vers le précaire et le confidentiel" – l’étude annuelle de 2006 parlait
d’un "droit souterrain, clandestin, inaccessible, asymétrique" » – Conclusions sur CE,
Sect., 12 juin 2020, GISTI, n° 418142.
Toutefois, une autre vision de la circulaire existe :
« La circulaire n’en demeure pas moins un instrument indispensable de l’administra-
tion – au sens organique comme au sens fonctionnel du terme – car elle permet le pi-
lotage rapide et unifié de services administratifs nombreux et répartis sur le territoire. »
– Guillaume Odinet, conclusions précitées sur CE, Sect., 12 juin 2020, GISTI, n° 418142.
